REVISTA DE PRENSA (I)
Artículo recomendado por el Blog del periodista Luis Negro Marco
¿Qué pasa con la ley de dependencia?
(artículo publicado en EL CORREO DE ANDALUCÍA el 27 de septiembre de 2014)
Miguel Ángel Millán Asín
(Trabajador social. Sociólogo. Director de Fundación)
Hace poco estaba hablando con una persona que tiene un familiar en situación de dependencia y le pregunté si ya había ido a los Servicios Sociales para solicitar alguna prestación o servicio en el marco de la conocida como Ley de la Dependencia. Me quedé asombrado con la respuesta: ¡No hemos ido porque nos han dicho que ya no dan ayudas, qué el PP se ha cargado la ley!
La verdad es que llevamos tiempo leyendo o escuchando en los medios de comunicación noticias muy críticas respecto a los recortes en la ley de la dependencia. Algunas de ellas, más exaltadas, llegan a decir que Rajoy, el Gobierno o el PP se han cargado la ley, incluso afirman que el PP nunca quiso esta ley. Lo que no me esperaba es que estas noticias se llegasen a interpretar a pie de calle de modo literal y que algunos ciudadanos, en base a estos rumores, estén dejando de ejercer su derecho ciudadano a solicitar estas ayudas.
Espero aclarar algunas ideas con este artículo sobre tan famosa ley. Hablamos de la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a Personas en Situación de Dependencia. Una aclaración: que las personas sigan ejerciendo su derecho y soliciten el reconocimiento de la situación de dependencia, que les dará derecho a terminadas prestaciones o servicios según su grado de dependencia.
Dicho esto, sintetizo mi opinión con las siguientes afirmaciones: la Ley de la Dependencia fue una gran conquista social y está llena de buenas intenciones, pero tuvo fallos de diseño y ha sido pésimamente ejecutada.
Empecemos por el inicio: ¡no es una ley socialista! Tampoco del PP. Esta ley es fruto de la movilización de mucha gente: organizaciones de personas mayores y del ámbito de la discapacidad, ONGs muy diversas, periodistas, técnicos de diferentes administraciones públicas y políticos de todo signo.
Ante la demanda social, hubo un primer impulso en la época de Felipe González para que técnicos del Instituto Nacional de Servicios Sociales (INSERSO; desde 1997 convertido en el IMSERSO) empezasen un proceso de trabajo que pudiese dar lugar a una ley de semejante calado. Una ley así requiere un gran proceso previo de investigación, recogida de datos, análisis y debate para buscar consensos. Todo este trabajo técnico se hizo durante los gobiernos de José María Aznar (1996-2004). En 1999 apareció publicado el primer gran trabajo de investigación sobre el tema: La protección social a la dependencia. La investigación fue coordinada por el profesor Gregorio Rodríguez Cabrero y fruto de un acuerdo entre el IMSERSO y la Universidad de Alcalá de Henares. Este transcendental trabajo fue continuado por otros estudios y posteriormente vería la luz el famoso Libro Blanco de la Dependencia, el documento base sobre el que luego se fundamentó la ley de la dependencia. El Libro Blanco se terminó de redactar en 2014, pero las circunstancias hicieron que se publicara en diciembre de 2014, cuando ya hacía unos meses que gobernaba el partido socialista (Zapatero llegó al poder a mediados de abril de 2014).
A nivel político, el debate sobre la dependencia se puede decir que empieza con el Plan Gerontológico Estatal de 1991-2000 (que ya hablaba de la protección a la dependencia pero que no se pudo concretar por falta medios) y con la aprobación por todos los partidos políticos del Pacto de Toledo (1995). En mayo del año 2000 se creó una comisión para revisar el Pacto de Toledo, que presentó un informe –aprobado por el Congreso en octubre del 2003– que, entre otras cosas, en su recomendación adicional tercera, estableció lo siguiente: «Resulta necesario configurar un sistema integrado que aborde, desde la perspectiva de la globalidad, el fenómeno de la dependencia. Ello debe hacerse con la participación activa de toda la sociedad y con la implicación de la Administración Pública a todos sus niveles, todo ello a través de la elaboración de una política integral de atención a la dependencia en la que quede claramente definido el papel que ha de jugar el sistema de protección social en su conjunto […]».
Es importante tener en cuenta este gran consenso político que siempre ha existido en torno a este problema y la gran conquista social que ha supuesto –al aprobarse la ley– que se reconozca el «derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia» (art. 1). Y un derecho es un derecho, por tanto ¡exigible!
Personalmente, además de colaborar en la investigación mencionada del año 1999, también me tocó participar en uno de los diversos grupos de trabajo que se crearon en el IMSERSO para tratar de este tema. Iba en representación de Cáritas Española y soy consciente de la dureza de los debates y el gran esfuerzo que hubo que hacer para lograr consensos. Al final de la segunda legislatura de Aznar ya estaba todo prácticamente preparado para sacar el anteproyecto de ley. Faltando poco para que llegasen las elecciones, me extrañó que el PP no sacara la ley y pregunté a algunos técnicos del IMSERSO por qué no había salido todavía. Me dieron dos razones:
Primera razón: el Gobierno del PP está convencido –así lo decían entonces todas las encuestas– de que va a volver a ganar las elecciones y quiere presentar esta ley como su proyecto estrella en la próxima legislatura. Los atentados del 11-M le impidieron colgarse la medalla.
Segunda razón: el Ministerio de Economía (era ministro Rodrigo Rato) no ve claro el tema de los costes y la financiación y pide tiempo para profundizar en el aspecto económico de la ley y garantizar su viabilidad económica. El tiempo le daría la razón. Con estos precedentes quiero plantear unas opiniones personales que pueden ayudar a entender algunos de los problemas que arrastra el desarrollo de esta ley.
• Idealismo: detrás de la ley hay un deseo real de la mayoría de los que participamos de alguna manera en ella de establecer un buen sistema de protección para las personas que se puedan encontrar en situación de dependencia. Existía ya la referencia de los diferentes modelos europeos de protección a la dependencia, algunos ya con muchos años de experiencia previa. Se tuvo en cuenta, sobre todo, el modelo de los países nórdicos y el de Alemania y otros países centroeuropeos. Queríamos ser los mejores, así que se cogió lo mejor de ambos modelos, olvidando que la situación socioeconómica de España no es comparable con la de Suecia ni Alemania. Tenemos una de las leyes más avanzadas del mundo y con un mayor nivel de protección, pero ¿quién paga la factura?
• Territorialidad y fragmentación: desde el inicio fue patente el conflicto con las Comunidades Autónomas, especialmente con algunas de ellas. La acción social está transferida a las CC.AA. y son ellas las que han ido desarrollando sus correspondientes servicios sociales. ¿Cómo compaginar una ley de ámbito estatal con la realidad de unas CC.AA. que tienen estas competencias transferidas y son las que van a tener que poner su red asistencial al servicio de esta nueva ley? La ley pretende garantizar un derecho y unos servicios o prestaciones mínimos a todo ciudadano español, con independencia del territorio en el que viva. Esto se vivía por algunos como una intromisión inaceptable del Estado. Hubo peleas muy duras y CC.AA. que no estaban dispuestas a apoyar esta ley. Se realizó un auténtico encaje de bolillos para que finalmente hubiera un acuerdo unánime. Pero en cuanto se puso en marcha la ley fueron evidentes los conflictos con las diferentes CC.AA. y la fragmentación del sistema. La ley crea un sistema único para la atención a las personas dependientes, pero en la práctica tenemos 17 sistemas distintos con distintos grados de desarrollo. Y los grandes olvidados por todos han sido los municipios, que son los que de hecho tienen que gestionar los servicios más cercanos al ciudadano.
• Universalidad: el ámbito protector de la ley se extiende a todo tipo de personas con un grado mínimo de dependencia. ¡Qué generosos somos los españoles! Tienen incluso derecho a esta protección todos los extranjeros que acrediten haber vivido un mínimo de cinco años en España, con la única condición de que los dos últimos años hayan sido inmediatamente anteriores al momento de la solicitud de las ayudas. Tiene el mismo derecho quien nunca ha cotizado a la Seguridad Social o nunca ha pagado impuestos que la persona que sí lo ha hecho. Alemania y Reino Unido definen la dependencia como la dificultad para llevar a cabo dos o más actividades de la vida diaria. En España basta con que sean una o más. En otros países las personas con grado I de dependencia –según el Baremo español– no entrarían en el ámbito protector de la ley, pero en España sí. En Francia existe la condición de ser mayor de 60 años, aquí se aplica a todas las edades. El poner límites en función de tu realidad económica ¿te hace menos democrático o menos progresista?
• Financiación: éste es uno de los problemas clave en el desarrollo de la ley. Por una parte, las previsiones de personas dependientes que hizo el Libro Blanco de la Dependencia y las previsiones de financiación saltaron por los aires en cuanto se puso en marcha la ley. Especialmente en el caso de las personas con una gran dependencia (Grado III), la realidad superó ampliamente a las previsiones. Por otra parte, la financiación de la ley, aunque debe ser «estable, suficiente, sostenida en el tiempo y garantizada» (así se dice en la ley), en la práctica es algo complejo al dividirse en tres niveles de protección: a) un nivel mínimo de protección garantizado por el Estado; b) un nivel acordado entre el Estado y las CC.AA. a través de convenios; c) el nivel adicional de protección que pueda establecer cada CC.AA. Esto explica que no tenga nada que ver el nivel de protección de un ciudadano de Bilbao con el de un ciudadano de Badajoz, por poner un ejemplo. Y aquí ha habido muchas trampas y falta de transparencia por parte de algunas CC.AA. Hasta el punto de que el Gobierno actual suspendió la aplicación del nivel acordado hasta que estuviesen claras las cuentas de lo que realmente dedicaban las CC.AA. a la Dependencia. Por no hablar de las ayudas que seguían recibiendo personas fallecidas, las ayudas duplicadas, etc.
• Incoherencias: son varias las incoherencias que podemos señalar en la ley, pero me centro sólo en dos. La primera es que se defiende el protagonismo y la participación en la toma de decisiones de la propia persona dependiente, pero luego se dice que la prestación económica por cuidados en el entorno familiar tendrá carácter excepcional. La realidad ha demostrado que la gente prefiere las ayudas económicas a los servicios, de manera que lo que debía ser excepcional se ha vuelto lo normal. Este Gobierno quiere cambiar la situación, pero ¿a quién le gusta que le quiten o le reduzcan una prestación económica? Los mismos que criticaban al gobierno Zapatero por no reducir estas ayudas económicas y potenciar los servicios profesionales (lo que la ley quería) son los que ahora critican a Rajoy por lo contrario. Los ciudadanos quieren dinero y la ley ofrece servicios ¿cómo lo cuadramos? La verdad es que la situación anterior dejaba a todos contentos aunque fuese contra el espíritu de la ley. Me comentaba un alto cargo de una Diputación Foral Vasca: «Con lo que me cuesta una plaza residencial pública puedo ofrecer prestaciones económicas a siete familias; yo mejoro mis estadísticas de cobertura y gano votos, y encima las familias están más contentas; así que todos contentos». Otra incoherencia es que –dado el modo de baremar la dependencia– en la práctica quedan fuera de la cobertura de la ley muchas de las personas con enfermedad mental, con la correspondiente frustración que ha supuesto esta ley para este colectivo y sus familias.
• Las cifras: hay algo que no encaja ¿cómo es que tenemos más personas en situación de dependencia que otros países de nuestro entorno con más población? ¿Cómo podemos tener un número de personas en situación de gran dependencia similar al de Alemania, siendo que ellos tienen 82 millones de habitantes? ¿Por qué han fallado las previsiones del Libro Blanco? ¿Tan mal estamos de salud en España? Un elemento distorsionante es el propio Baremo de Valoración de la Dependencia (BVD), que ya ha tenido que ser modificado. Yo realice los primeros años más de 400 baremaciones, y puedo dar fe de la confusión inicial. Había muchas situaciones que no se sabía muy bien como puntuar y, ante la duda, muchos optábamos por la opción más favorable para la persona. ¿Puede haber influido esto en que hubiera al inicio tantas personas en España con grado III y II? Posteriormente, el IMSERSO fue sacando documentos explicativos que fueron aclarando las cosas. Hice muchos ejercicios con compañeros y con estudiantes aplicando el BVD al mismo caso y todos dábamos puntuaciones distintas. No me extraña que ahora las puntuaciones salgan más ajustadas, pero esto lo usan algunos para dar a entender que hay consignas políticas de que se puntúe a la baja con motivo de los recortes. Puede que haya casos, pero personalmente no conozco ningún profesional que haya recibido consignas políticas para baremar a la baja y así rebajar el grado de dependencia y, por tanto, las ayudas a que se tiene derecho.
• Improvisación: la ley entró en vigor nada más ser publicada, sin un tiempo de carencia. Faltaban muchas cosas por aclarar y se remitió a desarrollos normativos posteriores, algunos de ellos cruciales. ¿No hubiera sido mejor esperar? Ya se dice que lo que mal empieza mal acaba.
• Politización: por desgracia, este es un tema muy sensible entre la población y muy fácil de meter en la pugna política. Ahora se callan los múltiples problemas y fallos de aplicación de la ley en la época de Zapatero y parece que todos los problemas son de este Gobierno. A nivel autonómico se sigue el mismo esquema. Por ejemplo: el PP en Andalucía ataca a la Junta de Andalucía en este tema casi con los mismos argumentos y dureza que el PSOE emplea con gobiernos del PP. Se sacan datos fuera de contexto, se generaliza lo particular, se atribuyen intenciones ocultas… Siendo que en este tema todos están de acuerdo en lo sustancial (basta ver los programas políticos), ¿por qué no restablecer las líneas de diálogo y de consenso para que el sistema funcione mejor?
En todo caso, a pesar de los recortes, la ley no está muerta. Se mantiene más o menos estable el nivel de solicitudes y el de prestaciones. Algunas CC.AA. incluso han mejorado su nivel de protección, como es el caso de Castilla y León, aumentando significativamente el nivel de servicios profesionales (que es más caro) tras haber penalizado duramente las prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar. Otras, con la excusa de la crisis, han hecho recortes fuera de lugar y le han colgado el muerto al Gobierno central. Otras, simplemente, no han sabido gestionar bien, ni ahora ni antes de la crisis. Cada uno tiene que admitir su parte responsabilidad. Normativamente se ha hecho un gran esfuerzo y se están clarificando muchas cosas. En este proceso tiene un papel crucial el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, en el que son mayoría los representantes de la CC.AA. Resulta curioso que en este ámbito de cooperación se llegue a acuerdos y luego se digan otras cosas cuando cada uno vuelve a su casa.
De todos modos, sigo pensando que la ley técnicamente no es buena y convendría hacer una revisión a fondo de la misma aprendiendo de los errores. Por favor, señores políticos, dejen de poner parches, asuman que esta ley tiene fallos y no responde a nuestra realidad socioeconómica y pónganse a trabajar en una reforma en profundidad de la ley.
Y termino con una preocupación: a partir del 1 de julio de 2015 –si no se vuelve a dilatar– podrán ya recibir ayudas las personas con un grado moderado de dependencia (Grado I). Podemos estar hablando de unas 500.000 personas en esta situación. ¿Lo podrá soportar el sistema?
Y termino con una preocupación: a partir del 1 de julio de 2015 –si no se vuelve a dilatar– podrán ya recibir ayudas las personas con un grado moderado de dependencia (Grado I). Podemos estar hablando de unas 500.000 personas en esta situación. ¿Lo podrá soportar el sistema?
